再论投标保证金的“去”与“留”

再论投标保证金的“去”与“留”

来源：中国政府采购报　　

专家指出，投标保证金并不能一劳永逸地解决围标串标问题和供应商诚信履约问题。投标保证金的现有功能可通过保函、信用评价、事后处罚等手段代替，但现存的种种问题，特别是退还慢、难，以及各种“搭车保证金”危害更大。两害相权，应取消投标保证金。 

■ 昝妍

投标保证金是为保证投标活动顺利进行的一种抵押性质的资金，其对投标人的投标行为产生约束力，保证招投标活动的严肃性，在一些情况下也可以避免和减少由于投标人的行为而给采购人带来的损失。近日，《中国政府采购报》刊发了《要不要取消投标保证金》一文，引发业内热议。对于投标保证金的“去”“留”问题，政府采购各方当事人见仁见智，观点“碰撞”出不一样的“火花”。

供应商：可根据企业规模决定是否取消 

“每年飘在外面的保证金超过1000万元，别的不说，随便买个理财，一年至少有四五十万元的净收益。”采访过程中，多数供应商向记者大吐苦水。河南某主营计算机软硬件和各种设备的小型民营企业负责人彭先生接受记者采访时，对“取消投标保证金”举双手赞成。他告诉记者，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第三十三条规定：“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。”而一般情况下，招标文件都会要求投标人提交预算金额2%的这个上限。以1000万元的采购项目来说，投标保证金就有20万元。如果一家中小企业同时投标的项目有3个，真是一笔不小的负担。加上有些代理机构为了“吃利息”，还会故意拖延退还投标保证金。因此，彭先生认为，如果能取消投标保证金，对中小企业来说，将是重大的利好消息。

某家以经营家电为主的大型民营企业总经理张先生认为，近年来我国各级财政部门积极出台多项有力举措，帮助民营企业和中小企业走出困境。如果在政府采购活动中取消中小企业的投标保证金，那对很多企业来说确实减轻了资金压力。但是，取消投标保证金不应“一刀切”，而应根据企业性质决定是否取消。他告诉记者，每年该公司用来做各类保证金的钱有上亿元，对大型公司来说，投标保证金取不取消影响不大。因为采购代理机构一般会在中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，在政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。这段时间对于大型企业来说，资金的周转是完全没有问题的。相反，这笔钱对于中小企业来说则是不小的负担，特别是遇到投标保证金退还慢、难的问题时。张先生建议，应为中小企业取消投标保证金。因为一般来说，大型企业之间竞争的项目，体量大、金额大，专业技术要求高，可通过收取投标保证金提高企业参与政府采购的竞争力，同时证明企业的实力。而在大型企业与中小企业竞争时，中小企业天生的弱点就会凸显，由于规模所限，无法像大企业那样把充足的资源投入到市场运作、投标竞标中，需要政府给予一定的优惠，“扶上马送一程”。因此，为中小企业取消投标保证金是有必要的。

对于取消投标保证金，并不是所有供应商都表示赞成。采访中，某拥有12000多位在职员工的股份公司财务部工作人员就持反对意见。据介绍，其所在公司分为职能部门和事业部门，事业部门自负盈亏，但需向公司交管理费。由于支付投标保证金涉及付款，而财务部属于公司整体的职能部门，能够借助付款签批流程对全公司各事业部门进行投标前的把控。如，部门领导在签批前，会向项目经理了解招标项目情况，有助于提前判断是否具备竞争力以及是否具有承接能力，避免盲目投标或中标后无法执行采购合同。同时，公司整体也委托职能部门在交纳投标保证金前进行统一的备案登记，后续也会跟踪项目中标情况。从公司内控管理的角度看，提交投标保证金是有一定好处的。

采购人：应根据项目性质、项目类型决定是否取消 

“相较于是否取消投标保证金，我们更关心项目完成的情况。”采访中，几乎所有采购人都给出了这样中立的答案。

北京市海淀区某预算单位负责人表示，对于金额小、技术要求不高的采购项目，比如桌椅之类的办公用品采购项目，投标竞争者多、门槛低，可以取消保证金，确保效率优先，减少企业资金回笼的障碍。但是，对于一些专业性强、金额高的采购项目，最好能保留投标保证金，起码让投标企业重视这个项目，提高投标文件方案制定的科学性、可行性，保证项目顺利进行，减少废标风险。“我们在实际操作中会遇到一些项目，相关领域的评审专家很少，组织一次评标很不容易，废一次标，采购项目就会被拖延一段时间，整个项目实施的时间就有可能减少，压缩时间抢进度可能导致‘豆腐渣工程’，不压缩时间抢进度，项目完工就没谱了。”因此，上述负责人建议根据项目性质、项目类型决定是否取消投标保证金。

长春市教育局一位工作人员认为，投标保证金的退还是症结所在。他建议参考“支付宝”模式，建立一个第三方的账户，供应商把投标保证金打给中间账户。采购代理机构在中标通知书发出之日起5个工作日内在线发起退还未中标供应商的投标保证金，在政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。若在30日之内供应商未收到退还投标保证金的通知信息，可向第三方账户进行申诉，由第三方进行调查。

其实，在实际操作中，类似上述构想早已实现。如，上虞农商银行开发的投标保证金网上缴退系统，运用了虚拟子账户和招投标标段关联的原理，实现了供应商网上自动交纳、异地跨行汇款、开标前保密和保证金的结息、退回、对账等管理功能。每个投标项目都有单独的虚拟子账户，最大程度地保障了招投标工作的公正公平，避免了串标现象。投标企业名单通过网上电子招投标交易平台报名直至开标前全程保密。银行方包括采购中心财务人员在开标前都无法查询子账户明细信息，避免保证金交纳情况泄露。对于政府采购保证金，浙江省杭州市公共资源交易中心（以下简称交易中心）也已开启“杭银在线”网上收退模式。交易中心工作人员在线发起退款申请，输入短信验证码后完成退款手续，供应商当天便能收到退款。在“杭银在线”电脑版的基础上，交易中心进一步优化投标保证金系统，运行了“杭银在线”APP。借助该APP，投标供应商通过手机可以方便地进行投标关联、交款确认、退款操作和查询投标保证金，实现投标保证金的掌上在线收退，保证金退款可实现当天到账。据统计，自“杭银在线”上线以来，共有800余家投标供应商进行了投标关联、交款确认，在线退款保证金达1500余笔。

代理机构：“取消投标保证金围标串标更容易了！” 

“谁同意取消投标保证金，就自动退群！”当记者在某代理机构微信群中提出“要不要取消投标保证金”的问题时，不少代理机构进行“抗议”。他们认为，如果没有了投标保证金，连围标的基本成本都没有了。据业内人士透露，政府采购活动中的围标主要发生在采购人发布采购公告到开标这段时间内。在发布采购公告至购买标书截止日期这段时间，有的投标人会联系一些企业，承诺给予一定好处借其资质进行报名，少则借三五家企业的资质，多则借十几家企业的资质。这些投标人一般会交纳所借资质人的投标保证金。《条例》第三十三条明确，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。如果上述投标人借的企业资质少了，围标成功的可能性就会降低，想借多家企业资质围标，资金压力则会增加，因此交纳投标保证金会在一定程度上迫使违法投标人放弃围标。另外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第二十三条规定，投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金。如果取消了投标保证金，那么投标人撤销投标将无需承担任何后果，同样给投标人之间的串通留下操作空间。因此，不建议取消投标保证金。

对于被业内诟病的未在规定时限内退还中标成交供应商的投标保证金的问题，多家代理机构负责人表示，这个“锅”不能全让代理机构背。他们表示，代理机构主观上无意拖延退还中标成交供应商的保证金，但由于对采购合同签订的时间无从知晓，导致客观上无法按时退还。

据了解，投标保证金无法退还的原因主要有两点。其一，代理机构不清楚合同签订时间。实际工作中，采购人在合同签订环节基本不要求代理机构参与，代理机构无法及时了解合同签订的进度。如果中标成交供应商没有及时向代理机构提交采购合同已签订的信息（如合同复印件、传真件或扫描件），很有可能导致代理机构不能按时退还中标成交供应商投标保证金。其二，供应商拖延签订采购合同。某省招标公司总经理告诉记者，今年年初到3月底，某中标企业一直未与采购人签订合同。最近忽然想起交纳了10万元的投标保证金，才主动联系采购人。因此，中标供应商的投标保证金无法按时退还不能全部归因于代理机构。

在谈及投标保证金被长期侵占、挪用等问题时，多家代理机构负责人表示，实际操作中的确存在这些问题，这是投标保证金的管理出了问题，并不是保证金制度的问题。对保证金应予以规范，但不能用“堵”的方式。如果供应商遇到代理机构不退还投标保证金的情形，可向监管部门反映。一些代理机构负责人还建议，当前国家大力提倡社会诚信体系建设，代理机构除了加强自身内部管理之外，财政部门也应定期开展代理机构诚信专项检查，将违法失信代理机构列入“黑名单”，净化行业乱象。

业内专家：少收或取消投标保证金是大势所趋 

有观点指出，《条例》第三十三条已规定了投标保证金的交纳金额、交纳形式、退还等内容，87号令第二十条在明确招标文件内容时也提出“投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形”。在相关法规、部门规章修改之前，不应突破法律界限，取消投标保证金。对此，某业内专家认为，《条例》第三十三条并没有将收取投标保证金作为招标活动的规定环节，即并非硬性规定，实践中也存在不收取投标保证金的情况。如，2018年7月起，义乌市财政局对预算金额300万元以下的公开招标项目试点开展免收投标保证金。截至2018年底，400余家供应商投标保证金“零门槛”，免收保证金金额达400余万元。根据测算，若全年所有政府采购项目取消投标保证金，则可为1000余家企业节省流动资金近4000万元。由于在试点工作回访和满意度调查中供应商高度肯定该项举措，义乌市于2019年3月20日起，取消政府采购领域所有公开招标项目的投标保证金。“修法毕竟是一项系统工程，在现有条件下，通过一些变通的方式对政府采购某些法规规定进行适当的调整，可以让相关规定更适应新形势下采购工作的需要。”该专家指出。

而对于代理机构担心的取消投标保证金之后围标串标行为增加的情况，一位业内专家表示，代理机构的立场可以理解，毕竟投标保证金是对供应商的一种制约，也确实会降低供应商围标串标的成本，但关键是投标保证金并不能一劳永逸地解决围标串标问题和供应商诚信履约问题。该专家强调，投标保证金的现有功能可通过保函、信用评价、事后处罚等手段代替，但现存的种种问题，特别是退还慢、难，以及各种“搭车保证金”危害更大。任何制度举措都不可能只有好处没有缺点，只能权衡利弊。两害相权，应取消投标保证金。更何况，取消投标保证金能够切实降低政府采购供应商的投标成本，简化采购投标流程，提高企业参与投标的积极性，激发政府采购市场活力，利大于弊。

此外，对于可否用投标保函代替投标保证金，业内也出现两种观点。支持者认为，工程建设领域推广使用保函的经验做法表明，保函是保证金的有效替代手段之一。“用投标保函替代投标保证金，一方面可以解决企业资金占压的问题，另一方面可避免保证金被扣押或延迟退还。”四川东升招投标代理公司相关负责人认为，对于投标者中途撤标、修改原报价、不签订合同等违约行为，保函具有与保证金同样的约束力。反对者则认为，比起提交投标保证金，出具一份保函的成本显然要低得多，如果用投标保函代替投标保证金，那么，围标串标行为会增加。某省一位不愿透露姓名的代理机构总经理介绍，目前市场上做投标保函的担保机构存在很多乱象。如，违法投标企业与担保机构相互勾结，沿海地区一些省份的金融机构为陪标企业出具“投标保函”的价格为一份500元。再如，一些代理机构与担保公司相互勾结，担保公司每做成一单一份500元的“投标保函”，会为代理机构的项目经理提成200元。如果想让保函更好地发挥作用，财政部门应对可出具保函的担保机构作出限制，并对担保情况定期开展监督检查。按照通行做法，担保机构应为商业银行或经过财政部门考察核准的专业担保机构。